Front de Gauche

Cadrage général sur les enjeux de la politique budgétaire

- Par politique budgétaire, on entend l'action sur les dépenses publiques, afin de soutenir la consommation (prestations sociales, embauche et salaire des fonctionnaires, etc.) ou l'investissement (écoles, infrastructures de transport, etc.), d'une part, et l'action sur les recettes (la politique fiscale), d'autre part.

- Selon les libéraux, la dépense publique est néfaste. Elle accroît la sphère du secteur public (jugé « improductif ») au détriment du privé (supposé seul efficace). Selon les antilibéraux, au contraire, le public est productif : un enseignant ou une infirmière du public contribue au PIB (c'est le PIB « non marchand »). L'impôt[1] ne sert pas à financer le travail improductif des fonctionnaires, il sert à valider socialement (à l'instar du prix qui valide la production du privé) leur activité dont le « produit » est accessible gratuitement. Et le public peut être à la fois plus juste et plus efficace que le privé (exemple : les dépenses de santé représentent 16 % du PIB américain contre 11 % du PIB en France où les performances médicales - espérance de vie, mortalité infantile, etc. - sont pourtant meilleures).

- Selon les libéraux, les politiques budgétaires keynésiennes de hausse des dépenses pour soutenir la croissance et l'emploi sont inefficaces. Le principal argument avancé est celui de l'effet d'éviction : la hausse des dépenses publiques entrainerait celle des emprunts de l'Etat, ce qui produirait une hausse des taux d'intérêt, qui elle même ferait baisser l'investissement privé ; au final, le public (improductif) a seulement évincé le privé (efficace) et l'effet est nul sur la croissance. Selon les antilibéraux, à l'inverse, lorsque le chômage menace, l'un des moyens pour le combattre (ce n'est pas le seul : cf aussi les politiques monétaires, industrielles, etc.) est de mettre en œuvre des politiques budgétaires expansionnistes. La hausse des dépenses publiques a un effet multiplicateur (ex : les fonctionnaires achètent plus - ils sont plus nombreux ou on a augmenté leur salaire - et pour produire ce surcroît il faut embaucher plus - d'épiciers, de libraires, etc. - qui eux mêmes achètent plus, etc.). Dans un premier temps, le déficit se creuse (on a augmenté les dépenses sans augmenter les recettes), mais on peut compter sur le surcroît de croissance et d'emplois pour voir, à terme, les recettes augmenter (c'est ce qu'on nomme l'effet cagnotte fiscale).

- Pour les libéraux, la norme à respecter est celle du budget public équilibré, alors que le privé peut à bon droit emprunter et faire de la dette puisqu'il est « productif » (cf. la crise en cours qui est celle du « trou du privé » dont on ne nous parlait jamais). Pour les keynésiens, la dette en général n'est pas un mal en soi (le crédit permet de lancer des activités) et celle du public est aussi justifiable que celle du privée (puisque le public est aussi « productif »). Quand la récession menace (et aujourd'hui c'est la dépression qui menace !), il faut immédiatement augmenter les dépenses publiques, creuser les déficits, afin d'empêcher la spirale suivante : récession, chute de l'emploi, baisse des recettes fiscales (qui dépendent justement de la croissance et de l'emploi) et donc... creusement des déficits. Bref, mieux vaut un déficit provisoire « actif » (dans le sens où les dépenses accrues soutiennent l'activité), qu'un déficit « passif » et subi (provoqué par la baisse de l'activité et donc des recettes)[2].

2. Ce que disent les traités européens et le traité de Lisbonne

Le traité de Lisbonne, à la suite des traités antérieurs dont il reprend les principales dispositions (cf. notamment celles du traité de Maastricht), tranche totalement le débat en faveur des solutions libérales.

Il impose l'austérité budgétaire aux Etats membres mais aussi, de façon plus draconnienne encore, à l'Union elle-même.

a. L'austérité pour les Etats

Les principales dispositions qui encadrent la politique budgétaire des Etats sont les suivantes :

• - Le protocole n°5 annexé au traité de Maastricht (et repris par le traité de Lisbonne) impose aux Etats de respecter les deux seuils de 3% du PIB pour le déficit des administrations publiques (Etat, sécurité sociale et collectivités locales) et de 60% du PIB pour la dette publique.
• - Le Pacte de stabilité adopté suite au Conseil européen d'Amsterdam de juin 1997[3],révisé suite au Conseil de mars 2005. On a souvent dit que cette révision a assoupli le Pacte initial (devenu depuis lors Pacte de stabilité et de croissance). C'est en partie vrai: il est permis de dépasser le seuil des 3% un peu plus aisément, même si le diable se niche dans les détails[4]. Mais il l'a aussi durci en posant comme norme l'objectif à moyen terme un solde budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire.
• - L'article 104 du TCE (repris par l'art. 126 du TFUE) organise, en lien avec les dispositions précédentes, la mise sous surveillance des Etats déviants. Cette mise sous surveillance est à la fois préventive (chaque Etat présente tous les ans un «programme de stabilité» qui détaille ses objectifs sur trois ans) et disciplinaire, avec des mesures quoi vont de l'«avis» envoyé par la commission, jusqu'aux «amendes» (entre 0,2% et 0,5% du PIB). Notons que le traité de Lisbonne durcit ce volet disciplinaire par rapport aux traités antérieurs[5].
• - Les politiques économiques des Etats membres doivent s'inscrire dans le cadre des GOPE, soit les Grandes orientations de politique économique, que l'on peut aussi qualifier de Grand Oukase de la Planification libérale Echevelée. Ces GOPE sont adoptées par le Conseil des ministres de l'économie et des finances (Ecofin), à la simple majorité qualifiée, et doivent ensuite être approuvées par le Conseil européen. Juridiquement les GOPE sont non contraignantes, mais il est demandé aux Etats de s'y conformer. Le cas échéant, le Conseil européen peut adresser des «recommandations» et la commission peut d'elle-même (c'est encore une nouveauté introduite dans le traité de Lisbonne) adresser un «avertissement» (art. 121 TFUE). Dans les faits, les GOPE, depuis qu'elles ont été introduites par le traité de Maastricht, n'ont cessé de véhiculer un «langage», un «parfum» libéral -et il ne faut pas négliger ce volet proprement idéologique- qui irrigue l'ensemble des politiques économiques nationales.

b. L'austérité pour l'Union elle-même

L'austérité budgétaire que les traités européens imposent déjà aux Etats membres, ils l'imposent, en la durcissant, à l'Union elle-même.

Le budget de l'Union européenne interdit de facto toute politique de soutien à l'activité et à l'emploi à l'échelle même de l'Union. Pour avoir un ordre de grandeur : le budget fédéral américain représente de 20 % du PIB américain. Le budget de l'Union européenne est quant à lui plafonné à 1,24% du revenu national brut (soit 1,27% du PIB ). Ce plafond a été retenu par une décision du Conseil du 24 juin 1988 et ne peut être révisé à la hausse qu'à l'unanimité du Conseil. Il n'est même pas atteint aujourd'hui, puisque le budget représente à peine plus de 1% du PIB européen.

Simultanément, les traités interdisent à l'Union tout recours au déficit et à l'emprunt[6].

On accuse souvent les opposants à l'orientation libérale de l'Europe d'être anti-européens. Mais n'est pas plus européen qui croît l'être : au nom des dogmes libéraux, les traités limitent drastiquement la capacité d'intervention de l'Union.

Dans le cadre restrictif actuel, une bonne partie des dépenses de l'Union est consacrée à la politique agricole commune (de l'ordre de 35 % du budget). On entend souvent dire que celle-ci devrait être réduite pour financer d'autres projets. On peut inverser le raisonnement : le problème n'est pas tant de réduire le budget de la PAC (ce qui n'interdit pas, bien au contraire, de critiquer ses priorités et son fonctionnement), que d'augmenter le budget européen, aujourd'hui insignifiant, pour financer d'autres dépenses. Ainsi la politique de « cohésion » (36 % du budget actuel), qui finance notamment les fonds déployés afin d'aider les régions les moins développées, pourrait être augmentée afin d'assurer le rattrapage rapide des nouveaux adhérents (et les désinciter au dumping fiscal). Ainsi pourrait-on financer de vastes projets en matière de recherche, de protection de l'environnement, de ferroutage, etc. Des projets qui permettraient, en respectant l'environnement, de soutenir l'activité et donc de créer des emplois.

3. La fiscalité sous l'emprise de la concurrence

Du côté fiscal, la crise en cours exige à la fois une forte hausse des dépenses publiques mais aussi de revenir sur les cadeaux fiscaux offerts aux riches ces trois dernières décennies. Les riches doivent payer pour deux raisons. En premier lieu, parce que l'austérité salariale explique une bonne part de la crise. A défaut d'augmenter les salaires, on a incité les ménages à s'endetter pour soutenir la consommation (aux Etats-Unis, en Espagne et au Royaume-Uni surtout mais cela se retrouve ailleurs même si c'est dans des proportions moindres). Il faut en finir avec ce partage non seulement inéquitable mais aussi inefficace des revenus. En second lieu, la crise exige des plans massifs de relance publics qui creusent les déficits et la dette publics. Qui paiera ? Ne serait-il pas inconvenant - le mot est faible - que les riches, qui n'ont pas connu la crise ces dernières décennies (il s'en faut de beaucoup) et qui viennent, en revanche, de plonger le monde dans la crise, ne soient pas mis à contribution ?

Mais en matière fiscale, les traités européens retiennent clairement une vision libérale. De façon symptomatique, le traité de Lisbonne, à la suite des autres traités, aborde la fiscalité dans le même titre que les « règles de la concurrence » et après elles[7]. Très clairement, il est indiqué que les dispositions fiscales doivent remplir avant tout une mission : garantir la concurrence libre et non faussée[8]. Ce n'est qu'à l'unanimité que le Conseil peut arrêter des « dispositions touchant à l'harmonisation des législations relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires, aux droits d'accises et autres impôts indirects », mais, est-il précisé, ces dispositions ne valent que « dans la mesure où cette harmonisation est nécessaire pour assurer l'établissement ou le fonctionnement du marché intérieur et [cette dernière précision étant ajoutée par le traité de Lisbonne] éviter les distorsions de concurrence » (art. 93 du TCE repris par l'art. 113 du TFUE).

*

Ainsi donc, par toutes ces dispositions, les libéraux ont fortement limité toute ambition collective européenne et ont privé l'Union de mener des politiques efficaces en faveur de secteurs comme l'emploi, l'écologie, la recherche ou des services publics européns

[1] On ne parle pas ici des impôts et cotisations sociales de « transferts » (la plus grande part des - bien mal nommés - « prélèvements obligatoires ») qui sont en fait immédiatement reversés sous formes de prestations retraite, chômage, etc. à la fin de chaque mois (et qui soutiennent largement la dépense des ménages auprès des entreprises privées).

[2] Pour les keynésiens, le creusement de la dette publique en Europe au cours des années 1980-1990 (de 20% en 1980 à 65% en 1997 pour la France) n'est pas lié à l'excès de dépenses publiques (on les a comprimées !), mais aux politiques économiques libérales (austérité salariale, budgétaire, etc.) qui ont étouffé l'activité, d'une part, et à la contre-révolution fiscale (baisse des impôts sur les riches qui ont pu ainsi acheter - faisant d'une pierre deux coups - des titres d'emprunts d'Etats !), d'autre part. Bref, là où les libéraux insistent sur l'excès de dépenses publiques pour expliquer ce creusement, les keynésiens insistent sur le défaut de recettes.

[3] La résolution du Conseil du 17 juin 1997 est complétée par deux règlements (n°1466/97 et n°1467/97).

[4] Il est surtout posé que des déficits imputables aux dépenses en faveur des « réformes structurelles » libérales sont acceptés. Les dépenses engagées pour « la réforme des pensions », avec « un pilier obligatoire financé par capitalisation », peuvent ainsi être déduites (rapport du Conseil Ecofin du 21 mars 2005, n°7423/05, p. 12).

[5] La commission peut, par exemple, adresser directement un avis pour déficit excessif à un Etat alors qu'elle ne peut que saisir le Conseil jusqu'alors. La Conférence inter gouvernementale (CIG) qui a adopté le Traité de Lisbonne a en outre ajouté une Déclaration (les déclarations de ce type sont intégrées au traité) qui préconise « une restructuration des recettes et des dépenses publiques, tout en respectant la discipline budgétaire », fait l'éloge de la « politique budgétaire saine » et préconise « un excédent budgétaire en période de conjoncture favorable » (Déclaration ad article 126 du TFUE).

[6] L'article 269 du TCE (repris dans l'art. 311 du TFUE) stipule que « le budget est [...] intégralement financé par des ressources propres ». L'article 101 du TCE (repris dans l'art. 123 du TFUE) « interdit à la BCE et aux [...] banques centrales nationales, d'accorder des découverts ou tout autre type de crédit [...] aux institutions, organes ou organismes de l'Union », ainsi qu'aux Etats membres.

[7] Le TFUE comprend des Parties (sept au total), décomposées ensuite en Titres puis en Chapitres. Le Titre VIII de la Troisième partie (Les politiques et actions internes de l'Union) porte sur Les règles communes sur la concurrence, la fiscalité et le rapprochement des législations. Dans cette partie, le chapitre 1, le premier donc et dans tous les sens du terme, concerne Les règles de la concurrence, tandis que Les dispositions fiscales sont présentées dans le chapitre 2.

[8] Cf. les articles 110, 111 et 112 du TFUE (qui reprennent les art. 90, 91 et 92 du TCE).

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